Niemiecka ustawa o płacy minimalnej a polscy przewoźnicy

Od kilku tygodni chyba najbardziej gorącym tematem w branży transportowej jest niemiecka ustawa o płacy minimalnej i jej wpływ na funkcjonowanie polskich przewoźników. Kwestia jest na tyle paląca i istotna, że dotarły do mnie nawet prośby Czytelników o poruszenie tego zagadnienia na blogu. Odpowiadając na te prośby, w niniejszym wpisie przedstawię swoje poglądy co do zakresu obowiązywania ustawy.

Disclaimer 🙂

Na wstępie chciałbym wyraźnie zaznaczyć, że moja ocena nowej ustawy oparta jest wyłącznie o własną analizę zarówno samej ustawy, jak i innych aktów prawnych oraz dostępnych publikacji. Nie mam jednak na obecną chwilę żadnych informacji co do tego, jak w praktyce przepisy ustawy są realizowane przez niemieckie organy celne, a także jak do tej praktyki odnoszą się niemieckie sądy. Stąd też nie należy moich poglądów przyjmować bezkrytycznie – mają one raczej skłonić do dyskusji czy samodzielnej analizy zagadnienia.

Szeroko komentowane zagadnienie

Mimo że niemiecka ustawa o płacy minimalnej czyli Gesetz zur Regelung eines algemeinem Mindestlohns (w skrócie Mindestlohngesetz – MiLoG  ) została uchwalona w dniu 11.08.2014 r., przez długi czas poza nielicznymi wyjątkami nie była ona przedmiotem specjalnych komentarzy i w branży transportowej przeszła prawie nie zauważona. Nerwowe oczekiwanie zaczęło się dopiero w grudniu zeszłego roku, kiedy do przewoźników zaczęły docierać sygnały, że niemieckie organy zamierzają stosować ustawę również do polskich przewoźników, którzy wykonują przewozy dowolnego rodzaju na lub przez terytorium Niemiec. Początkowo w publikacjach zdawał się dominować pogląd, że polscy przedsiębiorcy raczej nie powinni się specjalnie przejmować (tutaj czy tutaj bądź tutaj). Jeśli wziąć pod uwagę, iż część z tych opinii była wyrażana przez niemieckich prawników, a nadto na takie uspokajające opinie powołują też bardziej wyważone głosy (tutaj i tutaj) u sporej części osób mogło się zrodzić przekonanie, że w zasadzie nie ma się czym przejmować.

Odmienne podejście prezentowała polska ambasada w Berlinie, na której stronie internetowej pojawiały się informacje o praktyce stosowania ustawy przez niemieckie organy i raczej nie budziło wątpliwości, że ustawa będzie przez nie intepretowana bardzo szeroko (tutaj i tutaj). Wszelkie wątpliwości rozwiała konferencja prasowa rzeczników prasowych niemieckich ministerstw zajmujących się wdrażaniem ustawy, na której wprost wskazano, że ustawa obejmie wszystkie rodzaje transportu. Polska ambasada przygotowała nawet komunikat o zasadach stosowania nowych przepisów.

Wówczas zmienił się nieco ton wypowiedzi prasowych – spokój zastąpiło oburzenie, że Niemcy łamią zasadę swobodnego świadczenia usług w ramach jednolitego rynku, a więc naruszają podstawowe zasady Unii Europejskiej (tutaj lub tutaj czy tutaj bądź tutaj i tutaj).

Zdarzały się jednak również głosy pozbawione emocji wskazujące, że niemiecką ustawę po prostu należy stosować (tutaj lub tutaj).

Niestety znaczna część wypowiedzi zdawała się być w większym stopniu opartych na przekonaniu autorów niż na obowiązujących przepisach prawnych. Nadto głosy zarzucające niezgodność z prawem europejskich nie odnosiły się do podstawowych aktów prawa europejskiego, które właśnie do tej kwestii się odnoszą. Chwalebnym wyjątkiem była tu jedna z publikacji w której odniesiono się do obowiązujących dyrektyw regulujących kwestię delegowania pracowników, w tym pochodzącej z ubiegłego roku, a która przeszła zupełnie bez echa, mimo że jest istotnym aktem prawnym dla prawidłowej interpretacji obecnej sytuacji.

Po tym przydługim wstępie: a co ja o tym sądzę?

Kabotaż raczej pewny

Większość głosów wskazujących, że nowa regulacja nie ma zastosowania do polskich przewoźników bądź też kwestionujących niemieckie przepisy jako sprzeczne z prawem europejskim, nie wprowadza specjalnego rozróżnienia pomiędzy przewozami kabotażowymi a innymi rodzajami transportu. W mojej ocenie takie rozróżnienie jest jednak konieczne. O ile bowiem w odniesieniu do przewozów międzynarodowych z i do Niemiec, a w szczególności w odniesieniu do tranzytu, stosowanie niemieckiej ustawy o płacy minimalnej może budzić wątpliwości, o tyle w mojej ocenie w przypadku przewozów kabotażowych jest raczej przesądzone. Na konieczność stosowania tych przepisów wskazuje bowiem wprost prawo europejskie, więc trudno byłoby niemieckiej ustawie zarzucić w tym względzie sprzeczność właśnie z przepisami wspólnotowymi.

Zasady wykonywania przewozów kabotażowe regulowane są rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21.10.2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. Co ciekawe w dyskusji powołuje się przepisy tego rozporządzenia raczej jako argument przeciwko stosowaniu ustawy, podnosząc, że w art. 9 rozporządzenia mowa jest tylko o konieczności przestrzegania przez przewoźnika przepisów kraju, w którym wykonywany jest kabotaż, dotyczących:

a) zasad dotyczących umowy przewozu;

b) masy i wymiarów pojazdów drogowych;

c) wymogów związanych z  przewozem określonych kategorii rzeczy, w szczególności rzeczy niebezpiecznych, szybko psujących się artykułów żywnościowych oraz żywych zwierząt;

d) czasu prowadzenia pojazdu i  okresów odpoczynku kierowcy;

e) podatku VAT

Skoro więc art. 9 nic nie wspomina o miejscowych przepisach prawa pracy, przewoźnik wykonujący przewozy kabotażowe nie musi ich stosować.

Moim zdaniem taka argumentacja nie jest uzasadniona, gdyż pomija jeden bardzo istotny szczegół – normy prawa europejskiego wynikają nie tylko z poszczególnych artykułów rozporządzeń i dyrektyw, ale również z preambuł do tych aktów prawnych. Preambuły określają bowiem podstawowe założenia do aktów prawnych, a także przewidują autentyczną wykładnię poszczególnych jej postanowień. Tymczasem powszechnie pomijana w publikacjach (poza wspomnianym artykułem) jest następująca treść pkt 17 preambuły do rozporządzenia stanowiącego, co następuje:

Do przewoźników wykonujących przewozy kabotażowe mają zastosowanie przepisy dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług

Co oznacza powyższe stwierdzenie? Ano to, że ustawodawca europejski uznał, iż każdy pracownik wykonujący przewozy kabotażowe jest pracownikiem delegowanym w rozumieniu przywołanej dyrektywy.

Aby z kolei zrozumieć, jakie znaczenie ma fakt delegowania pracownika, trzeba odwołać się do przepisów dyrektywy nr 96/71/WE. Art. 3 ust. 1 tiret drugie (właśnie tak się określa myślnik zgodnie z zasadami techniki prawodawczej 😉 ) lit. b stanowi jasno, że państwa członkowskie będą gwarantowały pracownikom delegowanym na ich terytorium warunki zatrudnienia obejmujące m.in. minimalne stawki pracy.

Reasumując zgodnie z rozporządzeniem regulującym przewozy kabotażowe pracownicy realizujący takie przewozy są pracownikami delegowanymi, a takim pracownikom należy zapewnić stawki minimalne obowiązujące w kraju, w którym kabotaż jest wykonywany.

W praktyce więc moim zdaniem nie da się podważyć zastosowania niemieckiej ustawy o płacy minimalnej do polskich przewoźników realizujących przewozy kabotażowe w Niemczech.

Podobnie jak większość prawników uwielbiam mieć rację, ale tym razem naprawdę bardzo bym się cieszył, gdyby ktoś mi wykazał, że się w tym zakresie mylę 😉

Przewóz międzynarodowy i tranzyt bardziej wątpliwe

Skoro już ustaliliśmy, że pracownikowi delegowanemu na terytorium Niemiec przysługuje niemiecka płaca minimalne, trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, czy kierowca wykonujący przewóz międzynarodowy z Niemiec bądź do Niemiec lub też przejeżdżający przez terytorium Niemiec jest delegowany do pracy w tym kraju czy nie. W odniesieniu do tych przewozów brak bowiem tak jednoznacznego przepisu jak w przypadku przewozów kabotażowych

Przepisy dyrektywy z 1996 r. nie są tu specjalnie pomocne. Art. 2 ust. 1 dyrektywy wprowadza co prawda definicję legalną pracownika delegowanego, ale nie jest ona zbyt precyzyjna. Przepis ten stanowi bowiem, iż:

„określenie pracownik delegowany oznacza pracownika, który przez ograniczony okres wykonuje swoją pracę na terytorium innego Państwa Członkowskiego, niż państwa w którym zwyczajowo pracuje”.

W mojej ocenie taka definicja może być interpretowana na różne sposoby. Szeroka interpretacja zakładałaby, że każde wykonywanie obowiązków pracowniczych poza terenem Polski jest dla polskiego pracownika delegowaniem do innego kraju. Wąska stwierdzałaby, że taka delegacja musiałaby mieć jednak bardziej trwały charakter. Trudno zarazem jednoznacznie wskazać, która z tych wykładni jest prawidłowa.

I tu z pewną pomocą przychodzi nowy akt prawny – również niestety ze wspomnianym wyjątkiem pomijany w publikacjach – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/67/UE z dnia 15.05.2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (rozporządzenie w sprawie IMI). Nie da się ukryć, że ustawodawca europejski ma talent do zwięzłych nazw aktów prawnych 😉

Jak wskazuje pkt 7 preambuły jednym z celów dyrektywy jest właśnie poprawa wdrażania i monitorowania pojęcia delegowania oraz wprowadzenie na szczeblu UE bardziej jednolitych elementów ułatwiających wspólną interpretację.

Czy rzeczywiście dyrektywa osiągnęła swój cel? Można mieć wątpliwości.

Art. 4 ust. 3 dyrektywy wskazuje, że aby ocenić, czy delegowany pracownik tymczasowo wykonuje swoją pracę w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym zwyczajowo pracuje, uwzględnia się wszystkie elementy faktyczne cechujące taką pracę i sytuację danego pracownika, a do takich elementów mogą należeć w szczególności:

1. fakt, że praca jest wykonywana przez ograniczony okres w innym państwie członkowskim,
2. data rozpoczęcia delegowania;
3. fakt, że pracownik delegowany jest do innego państwa członkowskiego niż państwo, w którym lub z którego ten pracownik zwyczajowo wykonuje swoją pracę zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 593/2008 (Rzym I) lub z konwencją rzymską;
4. fakt, że po zakończeniu wykonywania pracy lub usług, do wykonania których został delegowany, pracownik wraca do państwa członkowskiego, z którego został delegowany, lub ma w tym państwie ponownie podjąć pracę;
5. charakter działalności;
6. fakt, że pracodawca delegujący pracownika zapewnia mu transport, zakwaterowanie z wyżywieniem lub samo zakwaterowanie lub zapewnia zwrot odnośnych kosztów, a jeżeli tak — w jaki sposób jest to zapewniane lub jaka jest metoda stosowana przy zwrocie kosztów;

Powiem szczerze, że powyższe elementy w mojej ocenie wciąż dalekie są od precyzji. Można jednak odnieść wrażenie, że cechy przywoływane przez ustawodawcę europejskiego dotyczą raczej pracy o charakterze bardziej długotrwałym niż przebywanie kilku bądź kilkunastu godzin na obcym terytorium. Dodatkowo przy dokonywanej analizie należy każdorazowo brać pod uwagę charakter działalności delegowanego pracownika, a transport bez wątpienia ma swoją specyfikę związaną z faktem nieustannego przemieszczania się pracownika.

Uwzględnić należy przy tym obowiązek interpretacji przepisów europejskich w duchu traktatów statuujących m.in. swobodę świadczenia usług. W przypadku dwóch dopuszczalnych interpretacji należy zatem dawać pierwszeństwo tej, która w większym stopniu odpowiada treści aktów wyższego rzędu.

Stąd też można przyjąć taką wykładnię postanowień dyrektywy, że w przypadku krótkotrwałego przebywania przez kierowcę na terytorium jednego państwa nie mamy do czynienia z jego delegowaniem do tego państwa, zwłaszcza że w przewozach międzynarodowych w jednej podróży kierowca przebywa na terytorium kilku różnych państw.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE od wielu lat przyjęto z kolei, że przepisy prawa krajowego tak dalece jak tylko jest to możliwe należy intepretować zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego. Jeśli zatem przyjmiemy, że dyrektywa o pracownikach delegowanych nie traktuje jako delegowania pracownika jego krótkotrwałego przebywania na terytorium innego państwa członkowskiego w ramach świadczenia usługi transportowej, również postanowienia niemieckiej ustawy o płacy zasadniczej powinny być interpretowane w sposób wyłączający jej zastosowanie do takiego transportu.

Reasumując w mojej ocenie więcej przemawia za tym, że w odniesieniu do transportu międzynarodowego do i z Niemiec, a w szczególności do tranzytu przez Niemcy nowe niemieckie przepisy nie powinny mieć zastosowania. Nie jest zarazem moim zdaniem zasadne twierdzenie, iż same przepisy MiLoG są niezgodne z prawem europejskim, a raczej należy po prostu interpretować je z duchem prawa wspólnotowego, gdyż same postanowienia MiLoG nie mówią wprost, do jakich rodzajów transportu jest ona stosowana.

O ile raczej nie można liczyć na to, że do takich samych wniosków dojdą niemieckie organy celne, skoro już jednoznacznie zapowiedziały co innego, o tyle ma spore pokłady zaufania dla niemieckiego sądownictwa. Niemieckie sądy od lat stoją w awangardzie odważnego stosowania prawa wspólnotowego i często występują z pytaniami prawnymi do Trybunału Sprawiedliwości UE, więc można mieć nadzieję, że i tym razem będą w stanie przeciwstawić się dążeniom władzy wykonawczej i przeprowadzą samodzielnie wykładnię przepisów ustawy zgodnie z przepisami prawa europejskiego a zarazem zgodnie z interesem polskich przewoźników.

Co robić?

Jak zatem zachować się obecnie? Nie ma tu łatwej odpowiedzi.

Można uznać przepisy ustawy za obowiązujące również w odniesieniu do transportu międzynarodowego i tranzytu – jest to opcja z pewnością najbezpieczniejsza, ale zarazem wiążąca się ze sporymi kosztami.

Można też kwestionować taką interpretację MiLoG – wówczas należy być konsekwentnym i nie zgłaszać pracowników do przewozów innych niż kabotażowe. Inaczej można spotkać się z zarzutem wewnętrznej sprzeczności działań – skoro uważamy, że nie musimy stosować przepisów ustawy, nie powinniśmy realizować części z obowiązków, a resztę pomijać. W przypadku sporu z organem trzeba kwestionować nałożone kary w powołaniu na przepisy wspólnotowe. Gwarancji sukcesu jednak nie ma.

Dla tych, którzy zdecydują się jednak na pierwszą opcję oraz dla przewoźników realizujących przewozy kabotażowe w kolejnym wpisie omówię bardziej szczegółowo postanowienia ustawy.